平成十六年四月十四日（水曜日）
午後一時開会
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本日の会議に付した案件
○二院制と参議院の在り方に関する件（参議院改革）
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＝小委員長（保坂三蔵君）＝
ただいまから憲法調査会二院制と参議院の在り方に関する小委員会を開会いたします。
二院制と参議院の在り方に関する件を議題といたします。
本日は、参議院改革について、日本大学法学部教授の岩井奉信参考人、京都大学大学院法学研究科教授の大石眞参考人及び東京大学大学院法学政治学研究科教授の蒲島郁夫参考人から御意見をお伺いした後、質疑を行います。
この際、参考人の方々に一言ごあいさつを申し上げます。
本日は、御多忙のところ本小委員会に御出席をいただきまして、誠にありがとうございます。小委員会を代表いたしまして厚く御礼を申し上げます。
忌憚のない御意見を承り、今後の調査に生かしてまいりたいと存じますので、よろしくお願いいたします。
議事の進め方でございますが、岩井参考人、大石参考人、蒲島参考人の順にお一人二十分程度御意見をお述べいただきまして、その後、各小委員からの質疑にお答えいただきたいと存じます。
なお、参考人、小委員ともに御発言は着席のままで結構でございます。
それでは、まず岩井参考人にお願いいたします。岩井参考人。
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＜省略＞
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＝小委員長（保坂三蔵君）＝
松井孝治君。
＝松井孝治君＝
今日は、三人の先生方、貴重なお話ありがとうございました。民主党の松井孝治でございます。
何点か御質問を申し上げたいことがございます。
まず最初に、私も舛添委員を見習って若干のコメントから入らせていただきますと、私は、今、議席をいただく前には官僚組織に身を置いておりました。その中で、今の舛添委員からもございましたけれども、与党審査が先にこれ、予算についても法律についてもあると。その与党審査を経たものが閣議決定されて、それが国会に提出されるという慣行がございますね。まあ政府・与党二元体制と言ってもいいと思います。その与党審査を経たものについては、当然のことながらほとんどの案件については党議拘束が掛かると。これは、与党審査もそうですし、内閣における議論もそうですが、基本的に閣議決定というのが全会一致、これも慣行でありますが、全会一致の閣議決定がなされる。あるいは与党審査自身も、基本的にはこれも慣行として全会一致原則で与党審査がなされていくと。そういう状況の中で議案が国会に提出されて、党議拘束が掛かる。それを国会においては、衆議院が先議のものが多いですが、衆議院が議論をして、その後それがまた参議院にかかってくると。
もう参議院に議案がかかるころには、ほとんど関係者は、ある方は疲れ、ある方はもう勘弁してくれという感じになって参議院に回ってくるものが実態的には多いわけですよね。もう、そもそも国会にかかる前にある意味ではいろんな利害調整の完成品ができ上がっていて、その上で国会の会期が、先ほど舛添委員からもありましたが、一定期間で限られているわけですから、そうすると、一日も早くこれを上げてくれ。これはもう会期が限定であり、なおかつ会期不継続の原則がこれにまた縛りが掛かっていまして、そうすると、もう調整に本当に労力を費やしてぎりぎりのガラス細工のようなものを、国会に来たら後はひたすらこれを早く国会では上げてくださいと。そういう状況の中で、衆議院が先に議論をすると参議院は本当に無用論とかあるいは有害論みたいなものが出てくるわけですが、ここのサイクルをやはり変えていかなければ国会の審議というものを実質的な審議になかなかできないと思うんですね。
考えてみたら変な話で、国会議員同士が国会対策という言葉を使うというのは変な話なんですね。国会議員が何で国会対策という言葉を使うのか。例えば、今日、労働組合の方もお見えですけれども、企業の使用者側が労働組合対策と言うのは、これは日本語の使用の仕方としては理解できるわけですが、何で国会議員が国会対策と言うのか。官庁の人が国会対策と言うのはよく分かるんですが。そうすると、それ、不思議な言葉が今この永田町においては使われているわけです。それはある意味ではシンボリックな事柄だと私は思っております。
その上で、三人の参考人にまずお伺いしたいのは、特に岩井参考人、岩井先生にはその党議拘束、三人の先生方に、じゃ党議拘束の問題についてどう思われるのか。それと同時に、与党審査をそういう意味で、先にしている、政府と与党の二元的に審査が行われているということについて、この与党審査先行、それから党議拘束についてどう思われるか。三人の先生方、一言ずつコメントいただけますでしょうか。
＝参考人（岩井奉信君）＝
日本の場合は党議拘束が非常に強いというのが、実は立法過程の最大の問題でございます。特に、党議拘束というのは他国でもございます。特に議院内閣制の場合は党議拘束がございますが、日本の場合は、衆議院、参議院を通して全体に対して事前に一括して党議拘束を掛ける、これは実は他国では例がございません。すなわち、ここのところにおいて基本的に院の自律性といったようなものが非常に大変な、何といいますか、阻害をされるというところがございます。
そういった意味では、党議拘束制の在り方というのは少し考え直さなければいけない。特に、両院に対して事前に一律に掛けるという在り方というのはどうなのかということがございます。
と同時に、この党議拘束を掛けるために、言ってみれば事前審査制というのが出てくるわけでございます。確かに、日本型という点では、根回しの社会ですから、それなりに役割を果たすというところもあるのかもしれませんけれども。ただ問題は、やはり与党内部での議論というのがあるわけでありますが、それが全く実はあれは言ってみれば密室政治でございまして、やはり本来であれば議会で議論をされるべきものというのがそれであると。例えばドイツなんかの場合ですと、与党対政府といったような議論もございますし、イギリスでもそれもございます。
そういった点では、やはり議論というのが国民の見えるところで行われるといった点では、やはり与党審査というものを国会の中に取り込んでいく、国会のプロセスの中に取り込んでいくということが、国会が機能を果たす、情報発信をする、と同時に、不正を排除するという点でも必要なのではないだろうかという感じがいたします。
また同時に、党議拘束という点では、今お話をしましたように、事前に一括して掛けるというやり方ではなしに、やはりそのたびごとに院が、院の会派なりなんなりが自律してこれをどうするかということを、その都度議論をするというような私は必要があるのではないかというふうに考えております。
＝参考人（大石眞君）＝
基本的に同じような考え方なんですが、与党審査、全面的に排除するということが今おっしゃった日本人的な行動スタイルに合うかどうかという問題、多分あるんだろうと思うんです。これは与党だから問題になるんですが、やっぱりより広く考えるとすれば、各会派で行われている、特に衆議院の場合行われている機関承認制度というのも恐らく運営の問題としては考えざるを得ないと、そこにやっぱりつながってくる問題だろうと思うんです。
もう一つの党議拘束というのは、文字どおり政党による拘束ということでしたら、それは憲法違反の疑いが大いにあるわけですね。政党は議会外の存在ですから、本来は。ですから、意味としては会派拘束なんですが、それならまあしようがないと思うんですけれども。しかし、今おっしゃいました、岩井参考人もおっしゃいましたように、余りそれが強過ぎて実質的な審議の場に議論が生きてこないというようなことになりますと、やっぱり、せっかく議論する場として国会はあるわけですから、そういう趣旨に合わないというふうに思います。
＝参考人（蒲島郁夫君）＝
二つほどコメントがあります。
まず、党議拘束ですけれども、これは河野謙三議長が、独自性を保つために、確保するために、党議拘束を緩和しようというアプローチをしたわけですね。そうすると、やはりそこには党議拘束が要らないほどのクラブとしての参議院カルチャーみたいな、文化みたいなものが必要になってくるのかなと。それが十分アメリカの上院ほどできるかどうかということに掛かっているような気がします。与野党協調の部分、それが信頼できることであれば、それが党議拘束をある程度緩めることが可能なのかなというふうに思います。
もう一つは、先ほど舛添議員が言ったように、時間との闘いあるいは役割との闘い、そうすると党に吸収せざるを得ないというので与党審査の部分も重要だと。しかし、それだと国会の形骸化につながるわけですから。恐らく今皆さんが経験されているのは、その均衡点にいらっしゃるんじゃないかなと思うんですね。そのちょうどどっちも重要だというところの均衡点である部分を与党審査であるいは政党システムの中でやってしまうと。ある部分はこっちの方でやると。そこは非常にうまく、作動するかどうかは別ですけれども、多分時間と役割との闘いの中でその均衡点にいらっしゃるような気がします。
＝松井孝治君＝
ありがとうございました。
関連して、先ほど、会期、まああるいは通年国会という議論が出ましたが、私、その問題も非常に大事だと思います。それから、衆参で会期をずらすというのも非常に有意義だと思います。例えば参議院はむしろ決算をきちんと仕上げて予算編成につなぐという意味では、むしろ必ず秋に会期を持つというのも一案だと思いますが、それと同時に、先ほど私少し申し上げましたように、会期不継続の原則というのが、これは本当に意味があるのかどうか、これについて三人の参考人の先生方に一言ずつコメントいただきたいと思います。
＝参考人（岩井奉信君）＝
私自身は会期不継続の原則というのはやはり廃止すべきであるというふうに考えておりまして、これがやはり会期末のごたごたというものに結び付いてくるということだと私は考えております。
＝参考人（大石眞君）＝
私も同じ考え方を持っております。
元々会期制度、明治期にイギリスに倣って持ってきたときというのは、昔のイギリスの議会というのは国王が必要なときにだけ召集したと。それが、会期イコール議会そのものでしたから、その名残を持ってきたという感じで、依然として今まで続いているということ自体は、私は非常に不思議なことだと思います。
＝参考人（蒲島郁夫君）＝
私も全く同じで、先ほど弾力性ということを言いましたけれども、参議院の弾力性ということを言いましたけれども、弾力性から考えても、非弾力的な要素があるこの会期不継続というのは、やはり改めた方がいいというふうに思います。
ただ、これ一つだけ、かつての与野党対立が厳しかった五五年体制においては時間を、時間というものが野党の重要な資源であったという時代もあったわけです。今はそうではないかもしれませんけれども、時間を人質に取ることによって要求が通るということもありましたから、そういう部分もあったということも政治学的にはちょっとコメントしておきたいというふうに思います。
＝松井孝治君＝
ありがとうございます。
三人の先生方からそろって同じ答えをいただいて、やはり時間を人質に取るという考え方は従来あったと思いますが、私はそういう日程政治的政治からそろそろ日本は脱却しなければいけないんではないかと思っておりまして、こういうことはむしろ野党が声を上げるべきではないかと思って御質問をさせていただいたわけでございますが。時間が限られていますので、次の御質問をさせていただきたいんですが。
先ほど代表構造を、衆議院、参議院で同じような代表構造を持っている、要するに選挙制度が同じような構造であるということについて、それぞれの先生方から、やはりそれは変えていかなければいけないという話があったんですが、今の参議院もそうですが、基本的に私なんかも地域代表なわけですね。この地域あるいはその空間の平等というんでしょうかね、その地域間の格差を是正するというのは非常に大きな政治のテーマであったし、これもあり続けると思います。さっき岩井先生は、むしろそういう、参議院はそういうことに特化した院になってもいいんじゃないかというお話もあったと思います。それから、あるいはもっと個人を代表するというお話もありました。
同時に、私は、今の年金制度改革の議論なんかを聞いていますと、非常に、今の政治家あるいは行政が議論をしていて、結果として時間の平等というものを損なっているんじゃないか。要するに世代において、特にこれから社会に入ってくる世代の利益というのはだれが代弁しているんだろうかと。そこは非常に民主主義の、今の民主制の大きな問題で、地域の平等というのは比較的何だかんだ言いながら地域代表の議員が与野党とともにいるわけですが、世代の、次の世代の利益というものをだれも代表していないんじゃないかという気がするわけですが、例えば、とっぴなことかもしれませんが、比例代表、先ほど岩井先生からは比例代表というのは個人の院としては、これはむしろどちらかというと団体本位制の概念かもしれませんから、望ましくないということになるのかもしれません。仮に比例代表で世代別クオータ、例えばある一定の比率の方々はある世代、その比例代表を割っていく。要するに時間の平等というものを選挙制度で担保するというような考え方、地域代表ではなくて世代代表的なことを比例代表制度であれば導入可能ですね。
これは主要国でそんなものを導入している国は聞いたことはないわけですが、そういうことを、これは衆議院がいいのか参議院がいいのか分かりませんが、選挙制度をクロスさせるという意味においては、地域と世代、空間と時間の平等というものを組み合わせるというようなアイデアについて、三人の先生方、突然の御質問で恐縮ですが、何か感想をいただければ有り難いと思います。
＝参考人（岩井奉信君）＝
非常に面白い議論でございます。確かに今お話の、クオータというお話がございましたけれども、やっぱりクオータをやるのは政党でございまして、私の報告させていただいた前提というのは、やはり参議院の方は、政党政治は衆議院のベースにと、参議院は個人をベースにということになってまいりますと、やはり比例代表型というのを参議院に入れますとどうしてもやはりそこに政党が入り込んでくる、あるいは個人というのはなかなか難しいと。これ、どういうアイデアを出すかというのは大きな問題でありますけれども、そういった点では世代的なというクオータという点では、現在、衆議院の方に比例代表が導入されておりますので、私はそこのところで、それこそジェンダーも含めてクオータというのは私は比例代表のところでは各政党が考える、考えることができるだろうというふうに考えています。
むしろ私は、個々の個人の良識あるいは見識ということにベースを置きましたものですから、先ほどの話をさせていただきました。しかしながら、そういったような考え方というのも当然何らかの形で生かされるべきではないかという感じがいたしますが、なかなかその辺、細かい具体的アイデアを今すぐにというふうに言われてもあれなわけでございますが、どちらかというと私は衆議院での方がいいのかなというふうに思います。
＝参考人（大石眞君）＝
別の角度からお答え申し上げたいと思いますが、非常にユニークな発想で面白いと思います。今のところ多分そういう仕組みを取っている、あるいはそういう構想の下に選挙制度を考えるという考え方は余り見られないように思います。
ただ、問題は、また私冒頭に各ハウスの組織原理と権限問題と手続はワンセットで考えるべきだというふうに申し上げました。ですから、その観点で申し上げますと、そういう組織原理にした場合に、じゃどういう権限に反映させるのか、どういう権限を持たせるのかということをやはり少し詰めてみないと、その選び方といいますか、被選出者だけの問題では収まらないんではないかというふうに思っております。
＝参考人（蒲島郁夫君）＝
若い人の代表をどうするかということは、多分三つに収束するんじゃないかなというふうに思います。
一つは、若い人たちの参加をどれだけ高めるか。それから二番目は、若い人にアピールできる候補者をそろえることができるかどうか。そうしたらそれ代表しますし。それから第三番目に、党自らが若い人を比例代表なら比例代表で候補者として入れると。ただ、今の非拘束の名簿式ではそれができません。若い人もたくさん票を取らないと当選できなくなっているわけですね。だから、そういう意味では、それが、今の制度のままで若い人を候補者として入れることができるかどうかということはなかなか難しいんじゃないかなというふうに思います。
ただ、今言われた、若い人の代表をどうするかというのは非常に重要なことで、特に若い人は投票率も低いので、より一層代表性がないわけですね。そういうことで、やはり一番可能性があるとすれば、比例代表の候補者として若い人をなるべく登用すると、そういうことが一番可能性のあることかなというふうに思っています。
＝松井孝治君＝
ありがとうございました。
時間がないので、最後に二つの質問をさせていただきたいと思います。
一つは、先ほどから参議院の機能としてチェックの院だというようなお話が大体それぞれの先生方からもございましたし、それが一般的にはよく言われていることだと思います。そのチェックの院であるにもかかわらず、首相指名をし、閣僚を送ると。今の憲法上の規定は先ほどもお話がありましたようにそういう形になっているわけですね。これはチェックをしながらその執行部に入っているということで、ある意味では利益相反的な関係があってチェック院に徹し切れていないんじゃないかということについて、例えば、参議院議員ではなくて、国務大臣の任命はその過半数は例えば衆議院議員の中から選ばなければならないというような規定を置くことについてどう考えられるかということと、それからもう一つ、ちょっとこれは異質ですからこれだけは大石先生にのみお伺いしたいと思いますが、憲法九十条で決算検査についての規定があるわけですが、これは単に「国会に提出」というふうになっているんですね。これは、予算の場合は八十六条で議決を受けなければいけないということで、実は決算の院としての参議院ということが最近言われていますが、ここが単に報告されればいいと、提出されればいいということで、国会での議決要件になっていないということがある意味での決算が軽視されてきておる根っこにあるんではないかという議論がございます。
ちょっと先ほどの参議院の機能としてのチェック院というところにも絡みますので、三先生方から、場合によってはそこの点も触れていただいても結構ですので、チェック院と執行体制にどこまで入るべきかどうか、あるいは決算について単に国会に提出でいいのかどうか、簡単にコメントをいただきたいと思います。
＝参考人（岩井奉信君）＝
私は、衆議院の優越を広くとらえるという観点から、それを前提とするならば、私は閣内大臣というべき中枢的な大臣というのはやはり衆議院からのみ選ぶというのが望ましいというふうに考えております。
＝参考人（大石眞君）＝
今の点は岩井参考人と全く同感でございます。
その憲法九十条の問題はずっと議論ございまして、国会に提出するという形になっているのに、現在は報告議案的な扱い、両院交渉案件になっていないというようなこともございまして、やっぱりこういう形で認めている以上は、決算そのものに何らかの拘束力を持たせるというような仕組みといいますか、バラエティーを含めて議論すべきだろうと思います。
この決算の審査の問題につきましてはもうずっと前から憲法学でも問題になっておりまして、衆参両院でも何度か取り上げられてきた問題でございまして、現状がなかなか変わらないということが実際であろうと思います。
＝参考人（蒲島郁夫君）＝
参議院をチェックの院にすべきだということに対して、私は、私の議論の中では、もっと大きな権限を持っているんじゃないかというふうに思っています。
例えば、一般的なイメージで、幾つかの衆議院の優越権がありますけれども、実態として見ると、例えば法律を作るという観点、それから見るともう全く同じなわけですね、参議院も衆議院も。だから、なぜそこのチェックの院に収まらなければいけないかな、もっと強くなってもいいんじゃないかなというのが私の考え方です。
それから、先ほど執行部に入るという話がありましたけれども、実際に自民党ができてからの統計を先ほど皆さんに御紹介しましたけれども、六百六十人のうちに次官に就任された方、三百七十五人、それから閣僚になられた方が百四十六人ぐらいいらっしゃると。そうすると、もうこれは一つのシステムとして、キャリアシステムとして成り立っていると。それをどうするかというのは、恐らく法律の問題ではなくて、やっぱり政党の問題ではないのかなというふうに思います。そこに、そのキャリアパスが、やはり参議院議員としての喜びというのかな、あるいはアメリカでいうと上院議員としての喜びであって、大統領にならなくてもいいという、そんな感じのカルチャーがあると今言ったような形の部分もある程度緩和されるのかというふうに思います。
ただ、今、現状としては、例えば自民党に関して言えば、もうそれは一つのキャリアシステムであるというふうに思っていますので、これが悪いかどうかというのはなかなか判断できないというふうに思います。
＝松井孝治君＝
ありがとうございました。終わります。
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